SINDIKAT DRŽAVNIH I LOKALNIH SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA REPUBLIKE HRVATSKE
 

PLAĆE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA Hrvatska nekritički uvodi “tehnologiju” koja u svijetu i EU nije potvrdila svoju uspješnost

Studija OECD-a iz 2005. godine zaključuje kako plaćanje po učinku ima mali ili nikakav učinak na povećanje motivacije javnih službenika.Međutim, može biti snažan instrument u rukama političara kako bi potvrdili svoju moć u guranju reformi ili u postizanju drugih političkih ciljeva

Srljamo li u novi službenički platni sustav kao guske u maglu?

Srljamo li u novi službenički platni sustav kao guske u maglu?

(SDLSN, 4. studenoga 2008.) Novi sustav plaća koji Ministarstvo financija i predsjednik Povjerenstva za izradu Zakona o plaćama državnih službenika tako gorljivo najavljuju kao spasonosni instrument kojim će se postići veća učinkovitost državne uprave kao servisa građana i službenici za svoj rad nagraditi prema učinku, u stvarnosti je ništa drugo do nekritična primjena modela plaćanja po učinku koji u svijetu i EU doživljava sve više kritika.
Ilustracija o kakvom, u najmanju ruku upitnom modelu, se radi jest činjenica da čak ni međunarodne institucije poput Svjetske banke, koje su glavni promotor uvođenja logike businessa u javne službe, za model plaćanja po učinku nisu našle empirijske dokaze njegova utjecaja na povećanje učinkovitosti javnih službi.

zpds_sigma_prp

U dokumentu SIGM-e, zajedničke inicijative OECD-a i EU, pod nazivom “Plaća po učinku u javnim službama u zemljama OECD-a i EU”, njegov autor Francisco Cardona navodi kako su pokušaji uvođenja plaćanja po učinku u javnim službama počeli u 1980-tim i 1990-tim godinama u nekim OECD zemljama, kada je javna uprava počela regirati na nešto što se zvalo “fiskalna kriza države”. To je povelo mnoge da zagovaraju poslovniji pristup djelovanju javne administracije. Bilo je potrebno preispitati radne procese i učiniti ih učinkovitijima, a javni službenici trebali su davati veće i bolje rezultate. To je bilo u korijenu doktrine Novi javni menadžment (NPM).

prp1Poslovni pristup javnom upravljanju na vrhuncu je bio u OECD zemljama u 1990-tim godinama naročito u članicama British Commonwealtha dok su se bivše komunističke zemlje u Europi izvlačile iz starog režima i pokušavale stvoriti nove demokratske institucije uključujući javnu administraciju i javne službe. Plaća po učinku za reformirane javne službe je za mnoge političare u regiji bila neka vrsta panaceje za stimuliranje razvoja profesionalnije javne službe i učinkovitije javne administracije. Procjena učinka i plaća po učinku postali su najzagovaranija tehnika od strane mnogih reformatora i savjetnika u regiji i uvedena je u mnoge, ako ne i sve, nove zakone o javnim službama. Pitanje je sada: funkcioniraju li u praksi mjerenje učinka i plaćanje po učinku u javnim službama? Kako su zemlje OECD-a koristile tu tehniku?

Plaćanje po učinku u OECD zemljama

Prije 1980-tih godina većina javnih službi u OECD zemljama imala je sustave plaća koji su nagrađivali položaj bez obzira na učinak osobe na tom položaju. Sustav je bio zasnovan na ocjenjivanju posla koji je povezan s opisom posla i ocjenama koristeći prp10različite tehnike kao što su analitičke i neanalitičke metode ili neke kombinacije istih. Sustav je bio nadopunjen naglaskom na staž i godine službe kao osnova za napredovanje u karijeri. Kasnih 1980-tih i u 1990-tim godinama određeni broj zemalja tražio je kako umanjiti težinu dužine staža i ocjenjivanja rada uvodeći, ili povećavajući, u plaći važnost elementa pojedinačnog ili skupnog učinka. U nekim je zemljama OECD-a tijekom 1990-tih godina postojala tendencija promjene platnih sustava kroz eksperimentiranje sa plaćom po učinku. Prvi koji su uveli različite tipove platnih shema po učinku bili su Nizozemska, Novi Zeland i Velika Britanija. Austrija, Australija, Danska, Finska, Francuska, Njemačka, Norveška i Španjolska također su učinile neke korake u tom smjeru. Dugo su vrijeme Kanada i SAD imale plaću po činku za više dužnosnike u javnim službama i srednje menadžere. Rezultat tih reformi može se bolje vidjeti u razlikovanju između menadžerskih položaja u javnim službama i onih koji nisu menadžerski.

Plaća po učinku za menadžerske položaje

Zemlje sa značajnim elementom plaće po učinku za više i srednje menadžere u javnim službama uključuju Australiju, Kanadu, dansku, Irsku, Nizozemsku, Novi Zeland, Veliku Britaniju i SAD. Plaća po učinku za menadžerske položaje većinom se koristila kao način popunjavanja praznine između plaća menadžera u javnim službama i onih u privatnom sektoru kako bi se privuklo i zadržalo menadžere iz privatnog sektora u javnoj upravi kako bi pomogli izgraditi upravu sagrađenu na načelima poslovnog svijeta.
prp3Međutim, to je stvorilo probleme interne kompatibilnosti i potaknulo pritiske za internim izjednačavanjem plaća. Ne postoji uvjerljiv empirijski dokaz da takav pristup učinkovito pomaže poboljšanju motivacije i učinka unutar javnih službi. Nije pronađena veza između plaće po učinku za menadžere i poboljšanja u učinkovitosti organizacije. Većina izvještaja iz zemalja OECD-a koje koriste plaću po učinku za menadžere u javnim službama upućuju na zaključak da je tehnika korisna samo kod prevladavanja pritisaka tržišta rada koji proizlaze zbog kompetitivnog privatnog sektora, a ne kod nagrađivanja stvarnih visokih postignuća.

Plaća po učinku za položaje koji nisu menadžerski

Postoji vrlo malo procjena o uvođenju plaće po učinku za ne-menadžerske položaje unutar javnih službi. Većina ocjena se odnosi na Australiju, Veliku Britaniju i SAD. U cjelini, rezultati su naglasili određeni broj slabosti postojećih shema i unatoč privlačnosti načela nagrađivanja dobrih rezultata, u praksi su sheme do sada u najboljem slučaju imale ograničeni uspjeh. Na primjer, ocjenjivanje Sustava upravljanja izvedbom i priznavanja (PMRS) koji je osnovan 1984. godine u SAD-u te je zaustavljen 1993. godine kao i ocjenjivanje Sheme Službe za poreze u Velikoj Britaniji zaključili su da većina zaposlenika gotovo nikada nije dobila ocjenu nižu od zadovoljavajuće za svoj rad. Uzimajući u obzir kako su samo oni koji su ostvarili izvanredni učinak imali pravo na bonus za učinak, to je značilo da je u praksi malo zaposlenika dobilo bonus, dok većina, iako je zadovoljavajuće radila, nije imala pravo na bonus. Većina je osoblja takve sheme smatrala nemotivirajućima, dovodile su do ljubomore, a osoblje su vodile ka preispitivanju i delegitimaciji postavljenog sustava ocjenjivanja. Menadžeri koji su provodili ocjenjivanje također su smatrali kako plaćanje po učinku nije poboljšalo motivaciju njihovog osoblja. Ti donekle razočaravajući rezultati bili su konzistentni sa sličnim ocjenjivanjem provedenim u Austaliji.

Popratne posljedice plaćanja po učinku

prp4Jedan od glavnih problema sustava plaćanja po učinku u javnim službama, a to je također točno za gotovo sve sheme stimulativnog plaćanja, je u tome što oni mogu dovesti do eskalacije ocjenjivanja učinka i plaćanja te posljedično povećavaju troškove zaposlenih čak i ako postoje službena ograničenja troškova za plaće. Stvarno pod pritiskom zadržavanja osoblja ili zapošljavanja dodatnog osoblja kako bi se savladala interna “uska grla” menadžeri znaju dati bolje ocjene i bolju plaću osoblju, ponekad i na nekritičan način. Zbog toga osoblje i njihovi sindikati plaćanje po učinku smatraju dijelom plaće o kojemu se pregovara, a većeg napora neće biti osim ako se dodijeli plaćanje po učinku. Drugi važan problem plaćanja po učinku vezan je uz činjenicu da niti jedna shema ocjenjivanja učinka ne može biti potpuno objektivna, budući po definiciji sve imaju snažnu komponentu subjektivnog procjenjivanja. U javnim službama to može dovesti do prelaska tanke linije koja dijeli subjektivnost od arbitrarnosti. Ako osoblje i javnost opaze arbitrarnost u javnoj upravi, to ima razorne učinke na legitimnost javnih institucija u očima osoblja i javnosti zajedno. Teoretski se može raspravljati kako povećanja troškova plaća zbog shema plaćanja po učinku mogu biti financirana ili čak nadoknađena povećanom produktivnošću, što je i slučaj u nekim industrijama u prp5privatnom sektoru. Međutim, mjerenje produktivnosti u javnim službama postavlja dosta problema. Nisu sve aktivnosti koje provodi javna služba mjerljive. U nekim područjima javne uprave, međutim, kvantitativni ciljevi i mjerila su već utvrđena i mogu biti izmjerena. U nekim zemljama uvedene su mogućnosti pregovaranja o produktivnosti na razini agencija (npr. Australija, Velika Britanija) i priznaju se važne razlike u mogućnostima različitih agencija u generiranju ušteda na osnovi produktivnosti koje su neophodne za financiranje plaćanja po učinku. Drugo isprobano rješenje je nametanje zahtjeva da plaćanje po učinku treba biti bez troška što zahtijeva pažljivo i sofisticirano upravljanje kako bi se osiguralo da usluga građanima ne bude smanjena. Jedan zaključak iz iskustva OECD zemalja sa plaćanjem po učinku je da ta tehnika dobro ne funkcionira niti u jednoj od javnih službi tih zemalja. Nadalje, stvorila je popratne posljedice koje je teško riješiti. Kako bi odgovorili na političke zahtjeve za uvođenjem plaćanja po učinku, osoblje u upravi i menadžment u tim zemljama postali su sofisticirani, a birokratski zahtjevi su povećani kako bi se shema plaćanja po učinku držala pod kontrolom.
prp6U svibnju 2002. godine predstavljeni su zaključci izvještaja koji je istraživao sustave nagrađivanja vezane uz produktivnost u zemljama članicama EU. Glavni su zaključci bili:
– Sustavi plaćanja po učinku su skupi i traže vrijeme za primjenu.
– U mnogim slučajevima takvi sustavi su primjenjivi samo na višim razinama.
– Rasuđivanje menadžera ograničeno je na pitanja kao što su mjerenje učinka i raspodjela malog iznosa novaca koje je dostupno za plaćanje po učinku.
– Neki su sustavi uvedeni kao pilot projekti s namjerom šire primjene kasnije, ali u odsustvu rigoroznih analiza učinaka pilot projekata nije jasno koliko široku primjenu je moguće uvesti.
– Gotovo niti jedna od trenutačnih shema govori o pitanju neučinkovitosti (nema kazne za neizvršenje zadataka)
– Mjerenje učinkovitosti, naročito u područjima gdje nema očiglednih kvanititativnih rezultata, vrlo je teško pitanje.
– Nema dokaza da je sustav plaćanja po učinku doprinijeo poboljšanju učinkovitosti u upravljanju ljudskim resursima ili u kvaliteti pružene usluge.
– Dodatno nagrađivanje nije značajna motivacija za zaposlenike.
– Redovite, godišnje ili češće službene rasprave između menadžera i zaposlenika po učinku, ciljevi i postignuti napredak imaju pozitivne učinke na motivaciju (priznanje doprinosa pojedinca učinkovitosti organizacije)

Ocjenjivanje učinka i plaćanje po učinku

Činjenica kako iskustvo s plaćanjem po učinku u javnim službama nije zadovoljavajuće ne bi trebalo voditi do zaključka da postoji urođena nemogućnost da se javne službenike drži odgovornima za njihovu učinkovitost. Ono što je možda greška je pomalo slijepo uvođenje u javnu službu tehnika koje su razvijene počekom 20. stoljeća u industrijskom okružju masovne proizvodnje. Ono što je problem u javnim upravama pod fiskalnim pritiskom je kultura male učinkovitosti koja postoji u mnogim javnim službama i nedostatak menadžerske osjetljivosti za postizanjem većih i boljih rezultata iz javnih izvora. Rješenje tog nedostatka nije u uvođenju plaćanja po učinku u javnim službama, već pravljenje malih koraka prema razvijanju kulture uprave više vezane uz rezultate i učinkovitost.
Krajem 1990-tih i početkom 2000-tih u mnogim OECD zemljama vidljiv je trend prema puno obuhvatnijem pristupu problemu. Nazvan je Upravljanje učinkom (izvedbom), a obuhvaća puno više od samog uvođenja plaćanja po učinku. Prerano je govoriti radi li taj pristup dobro ili ne. Cilj je sustava upravljanja učinkovitošću povezivanje upravljanja ljudima sa ciljevima institucije i strategijama. U praksi, zemlje koje su pokušale uspostaviti sustave upravljanja učinkovitošću (npr. Novi Zeland, Australija, Kanada, Velika Britanija i SAD) uvidjele su kako je teško postići učinkovitu vezu između postavljanja ciljeva pojedinaca, odjela i institucije. U tim zemljama malo je dokaza da odjeli i agencije koriste plaćanje po učinku kako bi primijenili svoje institucionalne strategije ili stvorili kulturu učinkovitosti u svojim organizacijama. Taj pogled dobiva zamah na način da su pokušaji razvijanja visoko formaliziranih tehnika upravljanja učinkovitošću štetni za kulturu transparentne i demokratske javne službe.
Jedna od glavnih poteškoća se pojavljuje kod mjerenja učinkovitosti. Indikatori učinkovitosti su stari običaji u javnim organizacijama, no značajno su se razvili u zadnja dva desetljeća. Dosta Nacionalnih ureda za provjeru proširili su svoj djelokrug izvan pitanja regularnosti i zakonitosti kako bi preuzeli sofisticiranije koncepte učinkovitosti, djelotvornosti i kvalitete usluge u nečemu što se počelo zvati “provjera učinka”. Ambicioznije korištenje indikatora učinka provodi se u anglo-saksonskim zemljama u kojima diskrecija menadžera ima veliku ulogu. To je manje tako u administrativnim pravnim sustavima gdje je administrativno ponašanje više inspirirano zakonima i pravilima nego indikatorima učinkovitosti i gdje je diskrecija menadžera ograničena proceduralnim pravilima. Pokušaji uvođenja kulture učinkovitosti u oba tipa zemalja kontroverzni su i donijeli su slabe rezultate.
prp7Upravljanje učinkom treba biti zasnovano na strateškom menadžmentu sukladno kojem su ciljevi i rezultati uspostavljeni na konzistentan način tijekom političkog i menadžerskog procesa i procesa donošenja odluka. Ali uvođenje strateškog menadžmenta u javne organizacije je teško zbog činjenice da strategija i strateški menadžment nemaju isto značenje za političare i za menadžere. Na primjer, budžeti po učinku racionalni su pristup za povezivanje rezultata i izvora. Međutim, ekonomska racionalna logika iza budžeta po učinku različita je od političke logike i te dvije logike se nužno ne približavaju. Stroga ekonomska logika ne predstavlja konačno načelo iza javnih odluka. Politički kompromisi ciljeve i rezultate mogu ostaviti pomalo dvosmislenima ili neuvjerljivima. Političke ciljeve i organizacijske ciljeve nije lako pomiriti. Sheme strateškog menadžmenta uvedene su u Australiji, Kanadi, Finskoj (Shema strateškog portfolia, 1995. –1999.), Novom Zelandu (Područja strateških rezultata i sheme područja ključnih rezultata), Velikoj Britaniji (Zakon o vladinoj izvedbi i rezultatima, 1993. – GPRA). Plaćanje po učinku izgleda privlačno kao racionalni način promicanja dobrih rezultata rada javnih službenika, ali pokazali smo kako je to problematično u praksi.

Na kraju, kao što Pollit i Bouckaert (2000., str. 120) naglašavaju “da su osnovne poteškoće u pristupanju mnogim, ako ne i svim strateškim inicijativama, one koje određuju koliko je (ako je uopće) kvaliteta donošenja odluka na najvišoj razini poboljšana i vode li u konačnici nove procedure odlučivanja učinkovitije proizvedenim rezultatima i/ili bitno boljim rezultatima”. Ako se pogledaju iskustva zemalja širom svijeta koje nisu članice OECD-a treba se citirati Salvatora Schiavo-Campija:”…Riječ upozorenja o “plaći po učinku” je ovdje na mjestu. Intuitivno je privlačno vezati bonuse sa godišnjim učinkom u smislu posebnih mjerila rezultata. Međutim, činjenice pokazuju kako su sheme bonusa samo marginalno djelotvorne u poboljšanju rezultata rada, čak i u privatnom sektoru, a naročito u javnom sektoru gdje je rezultate teško kvantificirati. Sheme plaćanja učinka također mogu uvesti element političke kontrole nad karijerom javne službe. Čak i ako se tim shemama prilično dobro upravlja, gotovo je nemoguće spriječiti sliku favoriziranja.”

Istraživanje Svjetske banke (2003.) o elementima koji utječu na bolji učinak u javnoj upravi zaključuje kako 1) Izgradnja meritokratske javne službe od univerzalne je vrijednosti za učinak; 2) dobro funkcionirajući sustav administrativnih procedura daje temelje za meritokraciju; 3) Sustavi upravljanja učinkom pokazali su značajno mali utjecaj na bilo što, a u nekim slučajevima proizveli su negativne efekte. Banka zaključuje kako “jačanje i meritokratskog sustava upravljanja javnim službama i administrativnih sustava (administrativne procedure) treba biti važnije od sveobuhvatnih napora za izgradnjom sustava upravljanja učinkom”.
Studija OECD-a  iz 2005. godine zaključuje kako plaćanje po učinku ima mali ili nikakav učinak na povećanje motivacije javnih službenika. Međutim, može biti snažan instrument u rukama menadžera i političara kako bi potvrdili svoju moć u guranju reformi ili u postizanju drugih političkih ciljeva.

Što se može učiniti?

Možda je neophodno sjetiti se osnovnog cilja bilo kojeg upravljanja učinkom i sustava ocjene učinka u javnim službama. Ti sustavi i tehnike imaju smisla samo ako je cilj povećati i poboljšati odgovornost javnih dužnosnika i učinkovitost javnih institucija. To podrazumijeva da bi trebale biti vidljive jasne veze između tehnika i općenitijih promjenljivih procesa menadžmenta koji bi u najboljem slučaju uključivali prekrajanje politike javnih ljudskih resursa u zemlji, dok bi osnovne javne službe i vrijednosti javne uprave ostali netaknuti ili osnaženi: predvidljivost, regularnost, pravna sigurnost, pravednost, itd.

prp11Gomilanje prilično razočaravajućih iskustava OECD zemalja članica o plaćanju po učinku nakon nekih 20 godina iskustva i do sada još neviđeni rezultati upravljanja učinkom mogu dovesti do preispitivanja je li vrijedno truditi se poboljašti učinkovitost javnih službi. To pitanje je od posebne važnosti za zemlje Istočne Europe koje se trude izgraditi nove sustave javnih službi. Iskušenje političara da za sve loše krive javne službenike je jače u Istočnoj Europi nego što je bilo u vrijeme NPM godina u Zapadnoj Europi i drugim ne-europskim OECD zemljama. U zemljama Istočne Europe većina političara i javnih službenika prolaze kroz osobne tranformacije iz komunističkog u ne-komunističko razmišljanje. Sumnje između izabranih političara i javnih službenika su čak akutnije nego u Zapadnoj Europi. Kopiranje loših iskustava iz zapadnih zemalja bila bi greška koja bi u sebi nosila negativne posljedice za istočne zemlje. U doba kada je važno izgraditi javnu upravu i javne službenike na koje se može osloniti i koji su predvidljivi, a u isto vrijeme biti u mogućnosti dobiti povjerenje dosta skeptičnog javnog mišljenja, možda je pametnije tražiti sustav plaćanja javnih službi koji se zasniva na pravilu plaćanja stupnja umjesto po učinku.

prp9Jedan je razlog prilično očigledan. Plaćanje po stupnju omogućuje veću razinu predvidljivosti zaposlenicima i smanjuje mogućnost arbitrarnosti u određivanju pojedinačnih plaća, a to je ključno ako javne vlasti žele dobiti povjerenje svojih javnih službenika kao preduvjet za dobijanje povjerenja stanovništva općenito. Drugi razlog je da iako sheme plaćanja po učinku hipotetski mogu dobro funkcionirati, odnos između troškova i koristi sustava vjerojatno ne bi bio isplativ većinom zbog birokratske složenosti potrebne za upravljanje shemom plaćanja po učinku u javnim organizacijama i njenog održavanja. Nadalje, sa stajališta proračuna plaćanje po učinku bi se moglo pokazati nekompatibilnim sa malim proračunskim dotacijama reformi javnih službi u tranzicijskom razdoblju te bi javna potrošnja mogla izbjeći kontroli.

To ne znači da ocjena učinkovitosti nije moguća ili vrijedna u javnim službama, prije je suprotno od toga. Do problema dolazi kada je veliki iznos plaće povezan s ocjenom učinkovitosti. Glavna svrha ocjene učinkovitosti ne bi trebala biti povećanje ili smanjivanje plaće, već bi trebala biti korištena za planiranje karijere i razvoj kao njen glavni cilj. Ocjenjivanje učinkovitosti je u nekim zemljama korišteno za, na primjer, orijentiranje aktivnosti osposobljavanja i procjenu potreba za osposobljavanjem u određenoj upravnoj jedinici, ili za procjenjivanje mogućnosti za buduću promociju određenog pojedinca ili za ohrabrivanje prijelaza i horizontalne mobilnosti kako bi se ispunilo načelo upravljanja ljudskim resursima da je prava osoba na pravom položaju u pravo vrijeme. Pozitivan aspekt sheme ocjenjivanja učinkovitosti je u tome što on može voditi ka otvaranju konstruktivnog i redovitog dijaloga između nadređenih i podređenih o ciljevima organizacije i ulozi svakog pojedinca u zadržavanju tih ciljeva. To zaposlenicima može dati povećani osjećaj sudjelovanja i stimulirati njihov kreativan doprinos postizanju tih ciljeva. Menadžeri ih također mogu uzeti kao korisnim oruđem kako bi dobili predanost zaposlenika za organizacijske ciljeve.

U svakom slučaju sheme ocjenjivanja učinkovitosti trebala bi biti osmišljena i sprovedena na takav način da svoju legitimnost stavlja ispred bilo kakve sumnje. To ima više značenja. Između ostalih, označava da shema ocjenjivanja učinkovitosti podrazumijeva pravedan i uravnotežen sustav dodjela pojedinačnih odgovornosti unutar organizacije, transparentan mehanizam za određivanje organizacijskih ciljeva i njihovo poznavanje od strane korisnika, procedura pojedinačnog ocjenjivanja koja je predviđena u pravnim instrumentima ili u jasnim internim smjernicama, mogućnost interne i eksterne kontrole i nadgledavanja postupka i rezultata ocjenjivanja i konačno, pojedinci moraju znati kako će rezultati njihovog ocjenjivanja biti korišteni na pravilan način.

Pročitajte još…

anketa

U pripremi je Zakon o plaćama državnih službenika i namještenika. Od Zakona očekujem…

Rezultati

Loading ... Loading ...

Administratio Publica
Hrvatska i komparativna javna uprava
Site logo Institut za javnu upravu