SINDIKAT DRŽAVNIH I LOKALNIH SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA REPUBLIKE HRVATSKE
 

RAZVLAŠĆIVANJE UPRAVE U KORIST SAMOUPRAVE

Centralizirani tapkamo na mjestu: Odgađanje regionalizacije pogubno za Hrvatsku

regije_nl121111

Autor: Neven Šantić

Znanstvenici okupljeni oko projekta Centra za demokraciju i pravo Miko Tripalo jedinstveni su u ocjeni da je Hrvatska među najcentraliziranijim europskim državama, što koči njen razvoj

Decentralizacija i regionalizacija su već desetljećima u Hrvatskoj među političkim top-temama. O kakvim je razmjerima političke priče riječ svjedoči i broj regionalnih i lokalnih stranaka. Od ukupno 114 registriranih stranaka čak njih 30, ili 26 posto, u svom nazivu i programski zagovaraju regionalizam ili interese grada odnosno područja na kojem djeluju.

novilist_hrOvom su se temom, također, u proteklih dvadeset godina bavili i brojni znanstvenici i stručnjaci. Napisano je na stotine stranica analiza i prijedloga. Crtale su se karte, zbrajali i oduzimali troškovi, tražila više ili manje racionalna rješenja.

Priča ne jenjava ni u aktualnoj predizbornoj kampanji gdje se ponovno najavljuju daljnji koraci u regionalizaciji i decentralizaciji. No, broj potrošenih riječi na decentralizaciju i regionalizaciju te političkih inicijativa koje traže razvlaštenje države u korist lokalne i regionalne samouprave nesrazmjerni su učinjenom u proteklih 20 godina. Štoviše, ni u programima glavnih konkurenata na izborima, uključujući tu i Kukuriku koaliciju gdje je jedan od partnera najuporniji promotor decentralizacije i regionalizacije IDS, ne moge se nazrijeti preciznije mjere obećane decentralizacije i regionalizacije niti vremenski rok u kojemu bi to trebalo provesti. Nešto su konkretniji proregionalistički raspoložena koalicija Bloka umirovljenika, PGS-a i Ljube Jurčića te Lista za Rijeku, kao i HSLS, koji bi trenutno smanjio broj općina i gradova te županije preustrojio u pet regija, ali su njihove šanse da poslije izbora znatnije utječu na decentralizaciju i regionalizaciju, uz teritorijalni preustroj, male.

Nešto međutim treba učiniti. I to što prije. Odgađanje decentralizacije i regionalizacije moglo bi biti pogubno za Hrvatsku, smatraju znanstvenici okupljeni oko projekta Centra za demokraciju i pravo Miko Tripalo koji su svoje radove nedavno prezentirali u knjizi “Decentralizacija”.

Razvojna nužnost

Josip Kregar, Slaven Ravlić, Tereza Rogić Lugarić, Anamarija Musa, Đorđe Gardašević i Vedran Đulabić sa zagrebačkog Pravnog fakulteta jedinstveni su u ocjeni da je Hrvatska među najcentraliziranijim europskim državama što, u usporedbi s drugim zemalja, koči njen razvoj. Ili, kako je to sažeo Josip Kregar, jačanje regija ne znači komadanje Hrvatske niti će dosljedno provedena decentralizacija dovesti do anarhije u zemlji, već je riječ o razvojnoj nužnosti jer postojeće stanje sve više opterećuje funkcioniranje hrvatske države.

– Problem je otvoren, nalazimo se pred odlukama koje su teške, ali nema izbora. Pažnja javnosti isključivo se fokusira na pitanjima teritorijalne podjele, licitiranje oko broja općina i gradova te regija, što nije dobro. Jer to, kao što pokazuju istraživanja, nije ni jedini ni glavni problem, kaže Kregar.

Krajem 1992. godine Hrvatska je teritorijalno ustrojena na 20 županija i Grad Zagreb u statusu županije, a umjesto nekadašnjih 114 općina trenutno imamo 127 gradova i 429 općina. Problem je te reforme bio, i ostao, što su te jedinice lokalne i (kvazi)regionalne samouprave formirane arbitrarno, političkom voljom HDZ-a, a uz to su im propisane minimalne ovlasti te nedovoljni izvori prihoda. Posljedica toga bila je da su veći gradovi postali nedovoljno opremljeni za ulogu razvojnih središta, županije izgubljene u vremenu i prostoru bez stvarnih moći suvremenih europskih regija, a svi zajedno uključujući i općine ovisni o središnjoj vlasti. Idealno za gušenje razvojnih potencijala i cvjetanje klijentelizma.

Državna pomoć

Koalicijska vlast je 2001. godine pomakla decentralizaciju s mjesta, spuštajući na nižu razinu pojedine javne usluge, poput obrazovanja, zdravstva, socijalne skrbi i vatrogastva, ali se na toj djelomičnoj decentralizaciji financiranja i upravljanja zastalo. Kasniji decentralizirajući “projekti” HDZ-ovih vlada nasukali su se na formalno širenje ovlasti lokalnim jedinicama, ali bez usporedne evolucije njihove fiskalne i razvojne sposobnosti. Isto je tako neslavno propala i takozvana fiskalna decentralizacija aktualne Vlade.

Stoga imamo to što imamo. Kako kaže Tereza Rogić Lugarić, proračunski rashodi Zagreba čine više od 30 ukupnih rashoda nižih razina vlasti, a pridodamo li tome i ostala četiri najveća grada (Rijeka, Split, Osijek i Zadar) dolazimo do brojke od 50 posto ukupnih rashoda lokalne i regionalne samouprave. U ostatak se dakle trebaju “utrpati” sve županije te 571 grad i općina. Istovremeno, od 576 općina i gradova njih više od 100 ima posebno reguliran status kao brdsko-planinsko, otočno ili područje posebne državne skrbi, što uključuje posebne mjere financijske potpore i time samo povećava ionako veliki udio pomoći države u funkcioniranju nižih razina vlasti.

Tereza Rogić Lugarić upozorava i na to da postoji velika zakonska zadanost proračunskih troškova nižih razina vlasti.

– Čak 70 posto proračuna odlazi im na tekuće poslovanje, a samo 25 posto ostaje za investicije. Osim toga, veće općine i gradovi male fiskalne prihode kompenziraju velikim udjelom vlastitih sredstava, ali su destimulirani jer im je unaprijed određena namjena, što govori o zakonskoj skučenosti gospodarenja vlastitim prihodima. Posljedica svega toga je da se jedinice lokalne samouprave sve više oslanjaju na pomoć države, zaključuje Rogić Lugarić, zalažući se između ostalog za daljnji prijenos ovlasti, ali i pratećih financijskih resursa, na niže razine vlasti, promjene u raspodjeli poreza kako bi im se povećali fiskalni kapaciteti, reformu sustava pomoći općinama s jasnim kriterijima, te poboljšanja u sustavu naplate prihoda i planiranju proračuna.

Pet regija

Kad je pak o regionalizaciji riječ, Vedran Đulabić pridružuje se svima onima koji smatraju da je modernizacija hrvatskog regionalnog ustroja nužda, jer postojeće županije ni veličinom ni ovlastima ni financijskim kapacitetima ne mogu biti regije. Prema njegovom mišljenju teritorijalna podjela, o kojoj bi se naposljetku na referendumu izjasnili građani, tek je prvi korak u procesu modernizacije. Đulabić nije prvi koji predlaže pet regija – Središnja Hrvatska, Slavonija i Baranja, Istra i Primorje, Dalmacija te Zagreb s okolicom – no, ostavlja i mogućnost za poseban status Istre i Međimurja u kojima je posebno izražena regionalna svijest.

Daljnji ključan korak je transformacija novih regija u teritorijalne jedinice koje bi dobile šire ovlasti nego današnje županije, nakon čega slijedi poboljšanje njihove koordinativne uloge u odnosu na jedinice lokalne samouprave, s jedne, i državu, s druge strane. Naposljetku, regije bi trebalo osposobiti za poticanje društvenog i gospodarskog razvoja.
Za Ivana Koprića, koji je i sam objavio više radova o lokalnoj i regionalnoj samoupravi nudeći i rješenja za djelotvornu decentralizaciju i regionalizaciju, prijedlozi skupine njegovih kolega s Prvanog fakulteta solidna su podloga za raspravu. No, upozorava i na to da treba voditi računa o uvjetima u kojima se to radi. Smatra da ekonomska kriza i slabe javne financije otežavaju realizaciju ideje da se s postojećih 10 na jedinice lokalne samouprave spusti 25 posto ukupnih javnih priohoda, jer će se onda država naći u teškoćama.

– Osim toga, problem je i netransparentno upravljanje i ovim ograničenim sredstvima s kojima raspolaže lokalna i regionalna samouprava te njeni slabi demokratski standardi, čime ona praktički samu sebe delegitimira pred građanima i središnjom vlašću te time koči decentralizaciju. Ipak, treba tragati za rješenjima daljnje decentralizacije vodeći računa o dva cilja kojima treba strijemiti. Riječ je o efikasnosti i demokraciji, jer građanima treba pružiti najbolje moguće usluge na njima najbližoj razini te im istovremeno omogućiti solidnu razinu demokratskog odlučivanja, zaključuje Koprić.

Na pitanje cilja i htjenja da se nešto napravi skreće pažnju i doajen naše upravne znanosti Stjepan Ivanišević, koji je bio ministra u koalicijskoj vladi početkom 2000. godine kad se krenulo u decentralizaciju, da bi se potom stalo. Njegovo mišljenje je da je teritorijalna podjela važna za organizaciju upravljanja u lokalnim jedinicama. Pritom upozorava na različita europska rješenja.

S jedne strane je francuski model, gdje je poslije revolucije lokalna samouprava tretirana kao vrijednost po sebi, i svi kasniji pokušaji reforme razbili su se o tu hrid. Posljedica je toga da je u Francuskoj praktički i dan danas svako selo općina, odnosno da je u toj državi preko 36 tisuća općina od kojih njih 80 posto ima manje od tisuću stanovnika, dok je primjerice u Hrvatskoj takvih tek šest posto. Ni posljednji pokušaj reforme nije uspio, rezultiravši tek zaključkom da se općinama ostavlja slobodna volja da odluče žele li se udruživati.

Na drugoj strani, Nijemci su imali istu takvu situaciju no početkom šezdesetih godina prošlog stoljeća krenuli su u reformu koja je 24 tisuće jedinica lokalne samouprave svela na osam tisuća općina. Taj model je kasnije prihvaćen i u istočnoj Njemačkoj nakon ujedinjenja. A da bi to bilo moguće izvesti stimulirali su općine na udruživanje, kroz zajedničku administraciju, određene zajedničke ovlasti i time slično. Slično su učinili i Englezi 1972. godine i nakon višegodišnje pripreme napravili radikalnu reformu smanjivši brouj lokalnih jedinica za šest puta, a nedavno i Danci koji su broj općina s 270 smanjili na 98.

Nedorečeni Ustav

– Dakle, put može biti različit, ali nekim putem treba krenuti. Ako nećemo ništa mijenjati što se teritorijalne podjele tiče, onda se više nemojmo time baviti. Ima stvari koje su puno važnije od toga, mnogo stvari koje valja popraviti i u postojećem sustavu. Ali ako idemo u reformu, onda treba napraviti ozbiljan zahvat da bi se omogućila daljnja decentralizacija aktivnosti države. Sadašnja naša teritorijalna podjela, naime, ne omogućava decentralizaciju jer brojne općine po svojim kapacitetima ne bi mogle obavljati funkcije koje bi im bile spuštene s više razine, tvrdi Ivanišević.
Veliki problem teritorijalnih reformi bi moglo biti neposredno izjašnjavanje građana, smatra pak ustavni pravnik Robert Podolnjak, jer naš Ustavni sud nije do kraja dorečeno rekao da li pod mišljenjem građana o teritorijalnoj reformi misli na referendum ili ne. Europska povelja naime kaže da bi to mogao biti referendum, ako je zakonom dozvoljeno, ali naš Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o područjima gradova, općina i županija ne predviđa izričito savjetodavni referendum.

Također, Podolnjak vidi problem i u tome što je do lokalnih izbora ostalo samo godinu i pol dana. Sumnja da se nešto spektakularnog na reformi sustava može napraviti u tako kratkom razdoblju, pa predlaže da se u međuvremenu povedemo za primjerima racionalnijih države od naše, poput Njemačke.

– Tamo se malim općinama ne dozvoljavaju profesionalni (grado)načelnici i zasebna administracija koju za njih obavljaju gradovi u okruzima. Na taj način će se možda smanjiti vezanost političara za te male općine da bi se lakše progresivno mogle propitati druge mogućnosti u budućnosti, zaključuje Podolnjak.

NA LOKALNOJ RAZINI ČEŠĆE KORISTI INSTITUCIJU REFERENDUMA

Slaven Ravlić analizirao je slabo razvijenu lokalnu demokraciju u Hrvatskoj. Stoga predlaže da se na lokalnoj razini češće koristi institucija referenduma, gdje bi trebalo uvažiti dobro njemačko iskustvo. Tamo postoji prag od 10 posto potpisa birača uz zahtjev za referendum, potrebno je 25 posto registriranih birača za uspjeh referenduma, obaveza je predstavničkog tijela da raspiše referendum a utvrdila bi se i pitanja o kojima se ne može odlučivati na referendumu. Osim toga, valjalo bi razraditi oblike lokalne građanske inicijative i uključiti elemente participativne demokracija poput Građanskog forum, gdje bi Gradsko vijeće s udrugama civilnog društva raspravljalo o najvažnijim gradskim strateškim pitanjima.

Nadalje, Ravlić smatra da bi zbog negativnih iskustava neposrednog izbora lokalnih čelnika, koji dovodi do “berluskonizacije”, valjalo ponovno ojačati lokalne predstavničke skupštine, a definitivno bi trebalo napustiti i ideju jedinstvenog izbornog sustava za cijelu državu. Izborni model za lokalnu samoupravu trebao bi biti kombinacija razmjernog, radi zastupljenosti političkih skupina, i većinskog, kako bi do više do izražaja mogli doći pojedinci koji uživaju ugled u svojim sredinama. Sve to mora pratiti i demokratizacija političkih stranaka, kako bi se stvorila nova vrsta stranačke kulture koja će se prije svega oslanjati na članstvo, što će spriječiti i korupciju, zaključuje Ravlić.

TEŠKO DO KONKRETNIH INFORMACIJA

Zakon o pravu na pristup informacijama se najmanje poštuje. Najviše se poštuje transparentnost sjednica lokalnih tijela vlasti, a negdje u sredini je transparentnost konkretnih odluka s tih sjednica. To upućuje, kaže Đorđe Gardašević koji je analizirao transparentnost na lokalnoj razini vlasti, na to da transparenentnost rada lokalne samouprave pada sukladno konkretnosti informacije koja se traži. Što tražimo konkretniju informaciju, problemi su za građane sve veći i veći.

GRADOVE I OPĆINE ČEKA PUNO POSLA ZA EUROPSKI ISKORAK

Anamarija Musa posebno je analizirala lokalnu samoupravu i EU. Kod europeizacije lokalne samouprave najprije je riječ o usvajanju i prilagodbi zakonodavstva u samoj državi članici, a potom i o čitavom nizu mogućnosti utjecaja lokalnih jedinica na ostvarenje vlastitih interesa i poboljšanje razvojnih kapaciteta korištenjem tri mehanizma utjecaja EU na lokalnu politiku. Riječ je o europskim fondovima, Odboru regija i poticanju približavanja lokalnih jedinica na čitavom teritoriju EU po različitim kriterijima, takozvanim mrežama, kako bi u suradnji s jedinicama lokalne samouprave u drugim zemljama poboljšale svoje mogućnosti. Mišljenje je Anamarije Musa da hrvatske gradove i općine, njihove čelnike i vijećnike, čeka još puno posla kako bi se potpuno bili spremni za europski iskorak.

anketa

U pripremi je Zakon o plaćama državnih službenika i namještenika. Od Zakona očekujem…

Rezultati

Loading ... Loading ...

Administratio Publica
Hrvatska i komparativna javna uprava
Site logo Institut za javnu upravu