SINDIKAT DRŽAVNIH I LOKALNIH SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA REPUBLIKE HRVATSKE
 

SIGMA o modernizaciji hrvatske državne uprave
Reforma bez stvarne političke potpore

sigma_final

(SDLSN, 26. kolovoza 2008.) Zajednička inicijativa OECD-a i Europske unije, financirana od strane EU-a  pod nazivom SIGMA (skraćenica od “Support for Improvement in Governance and Management”) program je koji služi za pružanje podrške zemljama partnerima u modernizaciji sustava javne uprave.

sdlsn_www220Ta potpora uključuje procjenu napretka reformi i identificiranju prioriteta, pomoć u procesu građenja institucija i postavljanja zakonskih okvira te pomoć Europske unije i ostalih donatora u kreiranju projekata i implementaciji akcijskih planova.
Upravo posljednja takva raspoloživa procjena napretka reforme hrvatske javne uprave, kao i procjena kapaciteta srpske javne uprave u hvatanju koraka s Europskom unijom na ovom važnom području, o kojem ovisi i pozitivan ishod procesa pristupanja EU, premda je riječ o dokumentu iz lipnja 2007. godine, pokazuje s koliko stvarnog htijenja hrvatska administracija provodi reformu i kako to vide predstavnici SIGME, kao neslužbeni pomagaći i promatrači Organizacije za europsku suradnju i razvoj i EU.

Anke Freibert iz SIGME u razgovoru s predstavnicima SDLSN

Anke Freibert iz SIGME u razgovoru s predstavnicima SDLSN

Nažalost, dok u procjeni srpske javne uprave i administrativnog okvira u kojem djeluje uglavnom prevladavaju vedri i optimistični tonovi, kao posljedica evidentiranog napretka na području donošenja i provedbe zakona i propisa koji su neophodni za reformu državne uprave, procjena hrvatskih postignuća daleko je od optimistične.
sigma_okvir1Kvalifikacije hrvatskih postignuća u reformi državne uprave kreću se u rasponu od “nikakav napredak” i “nikakve promjene” do “male ili nikakve promjene” i “ograničen napredak” na svim područjima koje SIGMA procjenjuje i razlog su za zabrinutost, posebice kada se i takav “mali i ograničeni napredak” sagledava u političkom kontekstu u kojem je važniji učinak na proces pristupanja EU od stvarnog jačanja kapaciteta, transparentnosti, depolitizacije i profesionalizacije državne uprave.
SIGMA pri tome otvoreno izražava sumnju da su pozitivni pomaci na području depolitizacije više posljedica međunarodnog pritiska negoli iskrenih namjera političkih struktura da upravom dominiraju profesionalci koji nisu politički postavljeni.
Nositelj provedbe reforme državne uprave u Hrvatskoj – Središnji državni ured za upravu, od strane SIGME ocijenjen je kao tijelo koje “po svemu sudeći nema dovoljno moći niti političke potpore da provede potrebne promjene u sustavu državne službe (kao vjerojatno ni na drugim područjima za koja je nadležan)“.
No, pročitajmo kako SIGMA ocjenjuje napore hrvatske vlade na području reforme državne uprave, kao i ono što je dosad na tom području učinjeno u Srbiji.

Ograničen napredak
Govoreći o napretku od posljednje procjene iz 2006. godine, SIGMA bilježi tek ograničen napredak u smislu depolitizacije i povećanja profesionalnosti državne službe i poboljšanja sustava upravljanja ljudskim resursima.
sigma_okvir2Od siječnja 2006. godine javna služba u Hrvatskoj je regulirana novim Zakonom o državnim službenicima (ZDS), a Zakon o državnim službenicima i namještenicima ostaje na snazi vezano za plaće i druge naknade dok se ne donese novi zakon o plaćama. Do travnja 2007. još nije finaliziran niti usvojen zakon o plaćama kao ni uredba o klasifikaciji koji su trebali biti usvojeni do ožujka 2006. godine. ZDS je, uglavnom kao rezultat međunarodnog pritiska, smanjio broj položaja za političke dužnosnike.
Usvajanje i provedba ZDS-a je sama po sebi bila pozitiva stvar, smatra SIGMA. Kadar Središnjeg državnog ureda za upravu (SDUU) se od posljednjeg izvješća donekle poboljšao. Međutim, samo je mali dio novih zaposlenika u potpunosti obučen za moderno upravljanje ljudskim resursima, a osim toga, u javnoj upravi je i dalje prisutan jak općenit otpor prema provedbi sustava upravljanja ljudskim resursima temeljenog na zaslugama i planiranja profesionalnog razvoja (career planning).
sigma_okvir3Politički i drugi utjecaji na kadrovske odluke još su uvijek vrlo izraženi, a sveukupna fluktuacija osoblja i dalje je visoka unatoč nastojanjima pojedinih ministarstava da svoje radne uvjete učine atraktivnijima.
Učinjene su male ili nikakve promjene u pogledu ograničenog prenošenja zadataka na radnu razinu (državni službenici). Općenito, državni službenici još uvijek imaju vrlo ograničene odgovornosti, a odluke još uvijek donosi isključivo rukovoditelj ustanove, što je suprotno modernoj upravi i usporava administrativni posao kao i izradu politike. Zapravo, politička razina je i dalje vrlo nesklona delegiranju ovlasti donošenja odluka. “Nažalost se čini da je reforma javne uprave – uključujući izradu nacrta zakona, proširenje kapaciteta i izgradnju institucija – isključivo vođena pristupanjem Europskoj uniji dok se ostale važne teme zanemaruju“, zaključuje SIGMA.

Zapošljavanje
I 2006. je prevladavalo politizirano zapošljavanje na više položaje, štoviše i druga radna mjesta koja spadaju pod Zakon o državnim službenicima su često popunjavana na temelju političke pripadnosti. Čini se da na političkoj razini postoji tek ograničena spremnost na adekvatnu provedbu novog Zakona o državnim službenicima u cilju poboljšanja profesionalnosti i učinkovitosti državne službe.
sigma_okvir4SDUU, posebice Odjel za planiranje, razvoj i upravljanje kadrovima u državnoj službi, je između ostalog odgovoran za razvoj politike zapošljavanja i nadzor državnih tijela u pogledu adekvatne provedbe propisnih pravila i odredbi o zapošljavanju. Kadrovi ovog odjela su još uvijek nedovoljni te on stoga nije u stanju ispuniti svoju ulogu, tj. osigurati da se standardi zapošljavanja ujednačeno primjenjuju u čitavoj upravi te da se poštuje načelo jednakog pristupa državnoj službi. SDUU bi trebao biti zastupljen, na primjer u svim postupcima primanja zaposlenika u državnu službu kako bi se osigurala zakonitost i usporedivost postupka, no s obzirom na kadar ovog ureda SDUU može imenovati predstavnika SDUU-a koji nije član njegova osoblja. Ostaje za vidjeti hoće li ovo rješenje biti dovoljno za osiguranje jednakih standarda.

Depolitizacija
Novi zakon o državnim službenicima u članku 74. navodi nekoliko položaja koji su nekada bili položaji na koje su postavljali politički imenovani službenici kao radna mjesta državnih službenika. To su tajnik ministarstva, ravnatelj u ministarstvu (prijašnji pomoćnik ministra), zamjenik tajnika Vlade, načelnik odjela za kadrovske poslove vladinog ureda, zamjenik državnog tajnika središnjeg državnog ureda za upravu te zamjenik i pomoćnik direktora državnih upravnih organizacija.
sigma_okvir5Osobito bi ravnatelji/pomoćnici ministra u ministarstvu, koji u stvarnosti predstavljaju najvišu radnu razinu u ministarstvima, trebali biti državni službenici, jer je njihova zadaća da osiguraju kontinuitet i profesionalnost.
U Srbiji se viši rukovodeći položaji, stoji u procjeni SIGME, moraju popunjavati putem natječaja. Otvorenom natječaju mora prethoditi interni natječaj ako je slobodno radno mjesto u središnjoj upravi. Imenovanje na takvo radno mjesto je moguće samo ukoliko je kandidat položio stručni ispit ili pravosudni ispit. Cilj ovakvog postupka je zaustaviti politička imenovanja na više rukovodeće položaje. U provedbi ZDS-a sva rukovodeća radna mjesta (približno 360) koja su promijenjena iz položaja politički imenovanih dužnosnika u položaje državnih službenika proglašena su slobodnima i trenutno se iznova popunjavaju kroz interne natječaje. Nakon testiranja i intervju Visoki savjet za državnu službu (VSDS) priprema uži izbor od tri kandidata među kojima ministar može birati.
Pozitivan korak je taj što se od viših državnih službenika traži da imaju iskustvo u javnoj upravi te da imaju položen stručni ispit prije no što ih se može imenovati na više mjesto u državnoj službi. Međutim, trebalo bi razmotriti mogućnost da se VSDS-u u srednjem roku dadu ovlasti odobravanja organizacije vanjskog natječaja te imenovanja vanjskog kandidata bez stručnog ispita u iznimnim slučajevima. Međutim, u takvim slučajevima bi odabrani kandidat bio obvezan položiti ispit u roku od prvih šest mjeseci od njegova imenovanja. U protivnom bi morao biti opozvan.
sigma_okvir6Razlika koju smo u Sindikatu uočili između hrvatskog i srpskog modela popunjavanja rukovodećih položaja putem natječaja jest u jednoj riječi, “testiranje”.
Naime, hrvatski se rukovodeći službenici, za razliku od svojih srpskih kolega, ne testiraju, već se njihova znanja i vještine provjeravaju jedino i isključivo intervjuom koji provodi čelnik tijela ili osoba koju on vlasti. Tako rukovodeći službenik u Hrvatskoj može postati osoba koju komisija za provedbu natječaja nije niti vidjela niti s njom razgovarala, a trebala bi ga temeljem takvog intervjua staviti na listu kandidata koje taj isti čelnik tijela predlaže Vladi za imenovanje ne rukovodeće službeničko radno mjesto.

Također, Hrvatska je doskočila smanjenju broja dužnosnika, tj. pretvaranju pomoćnika ministara i ravnatelja u rukovodeće državne službenike tako što ih je imenovala na dužnosničke položaje državnih tajnika.

Obuka kadrova
Centar za obuku državnih službenika službeno je otvoren u lipnju 2005. i sa svojim aktivnostima je započeo u drugoj polovici 2005. Čini se da se Centar sada uhodao u svom radu sa 61 različitih postojećih programa i još 20 novih programa u izradi. Međutim, Centar i dalje ozbiljno manjkaju financijska sredstva. Centar je zatražio 11 milijuna kuna (oko 8.2 HRK prema 1 EUR), a dodijeljena su mu 2 milijuna kuna. Sa sredstvima dodijeljenima iz proračuna Centar ne može čak ispuniti ni svoje obvezne zadatke obuke.
Međutim, cilj Centra da centralizira upravu obuke i aktivnosti obuke te motivira ministarstva da surađuje s Centrom na razvoju sektorskih modula obuke još uvijek nailazi na tek ograničenu političku potporu. Zapravo, ministarstva su još uvijek sklona tome da provode vlastite obrazovne aktivnosti, što bi moglo rezultirati uzaludnim trošenjem sredstava te kontradiktornim i preklapajućim aktivnostima obuke.
sigma_okvir7Nova aktivnost Centra za obuku je jednogodišnji poslijediplomski stručni studij “javne uprave” koji se provodi u suradnji sa Zagrebačkim sveučilištem (Hrvatska Vlada je potpisala ugovor sa sveučilištem); prva skupina studenata će diplomirati u ljeto 2007. Predavanja se održavaju u prostorima Centra za stručno usavršavanje SDUU-a.
Iako je SIGMA samu činjenicu pokretanja stručnog studija javne uprave ocijenila pozitivnom, Sindikat smatra kako bi bilo interesantno utvrditi strukturu polaznika studija s obzirom na mogućnost pozitivnog utjecaja na poboljšanje rada javne uprave kada se vrate na svoje radno mjesto.
Naime, prema saznanjima Sindikata, stručni studij ni jednoga trenutka od strane Vlade nije prepoznat kao mogući rasadnik rukovodećih kadrova u upravi te se već u prvoj godini pretvorio uglavnom u studij za vlastite potrebe.

Upravljanje državnom službom
Središnji državni ured za upravu (SDUU) je osnovan već 2004. godine. SDUU raspolaže adekvatnim prostorima, uključujući one za Centar za obuku, ali mu još uvijek nedostaje adekvatan kadar te još uvijek nisu stupili na snagu svi zakoni i podzakonski akti potrebni za implementaciju ZDS-a. Kao posljedica toga, u 2006. godini SDUU nije mogao uvesti zajedničke standarde uprave u svim upravnim okruženjima niti je mogao provesti sigma_okvir8jedinstveni sustav državne službe. Međutim, valja spomenuti da su proteklih mjeseci pokrenuti mnogo ozbiljniji napori na implementaciji zajedničkih standarda i proširenju kapaciteta u odjelima za upravljanje ljudskim resursima. Veliki problem koji je preostao, a kojeg će valjati brzo riješiti, je nova klasifikacija radnih mjesta za državne službenike. U travnju 2007. Sigma je ponovno zamijetila nastavak fragmentiranog upravljanja državnom službom te ozbiljne poteškoće u promicanju profesionalizma u državnoj službi.
S obzirom na činjenicu da SDUU po svemu sudeći nema dovoljno moći niti političke potpore da provede potrebne promjene u sustavu državne službe (kao vjerojatno ni na drugim područjima za koja je nadležan) javljaju se sumnje u to ima li reforma javne uprave zapravo dovoljnu podršku te da li je uistinu – kao što se često navodi – postavljena kao stvarni prioritet države.
U Srbiji je Vlada donijela Uredbu o klasifikaciji državnih službenika 20. prosinca 2005. te Uredbu o klasifikaciji namještenika 19. siječnja 2006. Nova klasifikacija se temelji na općeprihvaćenim kriterijima. Sustav je testiran te su dogovorena, opisana i klasificirana standardna radna mjesta. Obučen je velik broj analitičara radnih mjesta iz ministarstava i upravnih okruga. Osim toga, resorni rukovoditelji su prošli obuku za izradu opisa radnih mjesta. Nova klasifikacija je provedena uz pomoć novog provedbenog tima koji se sastoji od predstavnika Ministarstva za javnu upravu i lokalnu samoupravu (MJULS) i Službe za upravljanje ljudskim resursima (SULJR) ta analitičkih procjenitelja radnih mjesta u upravnim tijelima. Klasifikacija je poduprta i praćena CARDS projektom.

Plaće
Nije napravljen nikakav napredak u pogledu usporedivosti i transparentnosti plaća. Osnovne plaće državnih službenika, definirane prema prijašnjem zakonu, su uglavnom niske (s obzirom na troškove života), dok su plaće politički imenovanih dužnosnika, uključujući onih spomenutih u članku 74. ZDS-a, znatno više iako nisu u potpunosti konkurentne onima u privatnom sektoru. Zbog različite klasifikacije sličnih radnih mjesta sigma_okvir9u različitim upravnim tijelima, česte su razlike u osnovnim plaćama za slična radna mjesta. Osim toga, postoje posebni platni programi i posebni dodaci za nekoliko skupina državnih službenika.
Novi zakon o plaćama još nije zgotovljen. Za sada je nejasno hoće li se njime postići ujednačeniji sustav plaća i razina plaće za državnu službu – što bi bilo izrazito poželjno u smislu preustroja i mobilnosti –  s obzirom da postoji velik broj interesnih grupa te da samo u Ministarstvu financija postoji nekoliko različitih dodataka za različite skupine zaposlenih. Problemi s uvođenjem novog sustava plaća se možda ipak neće pojaviti odmah budući je predviđeno da će se poštivati postojeće razine plaće na način da će biti zamrznute ako budu više od onih predviđenih novim sustavom plaća. Ni novi sustav klasifikacije radnih mjesta koji se traži u ZDS-u još nije finaliziran. Uredba postoji u završnom nacrtu, premda su u nacrtu klasifikacijske tablice uočene značajni nedostaci (travanj 2007.). Ako se usvoji u ovom obliku ponovit će različitu klasifikaciju sličnih radnih mjesta.
Kad je u pitanju Srbija SIGMA konstatira kako je tamo novi zakon o plaćama u državnoj službi dostavljen parlamentu u lipnju 2006. Parlament je zakon donio u srpnju 2006., a novi sustav plaća je uveden 1. siječnja 2007. godine. Novi sustav plaća se odnosi na središnju državnu službu uključujući carinu i poreznu upravu i njime je obuhvaćeno oko 35.000 zaposlenih u koje nije uključena policija ni tajna policija, a ukupan broj državnih službenika je oko 67.000.
sigma_okvir10Novi sustav predviđa omjer sažimanja od 1:9. Plaća se povećala za prosječno 41,2% osim za najniže stupnjeve. Provedene su temeljite procjene financijskog utjecaja u pogledu provedivosti za različite scenarije platnog sustava te bi stoga srednjoročno trebalo biti održivo značajno povećanje plaće.
Općenito, novi sustav plaća bi trebao olakšati vladi da privuče i zadrži kvalificirano osoblje u upravi. Plaće u državnoj službi sada slijede jedinstveni sustav koji je transparentan i ne dopušta proizvoljne dopune i nekoordinirane izmjene u klasifikaciji radnih mjesta. Nepravilnosti u sustavu plaća uslijed različitih klasifikacija sličnih radnih mjesta uglavnom su uklonjene zahvaljujući pažljivoj kontroli provedbe novog sustava klasifikacija.
Komponenta plaća ovisna o učinku bit će uvedena 2011. (manji bonusi će možda biti odobreni već u 2008.) na temelju procjene radnog učinka. Trenutno ove procjene nemaju učinak na naknade plaća, jer sustav najprije treba temeljito ispitati, a rukovoditelje adekvatno obučiti za provođenje procjena radnog učinka.
Usvojene su smjernice za “procjenjivače” koje su učinjene opće dostupnima; osim toga, organizirani su programi obuke. Procjena radnog učinka će od 2011. godine utjecati na neto plaću na način da će dodjeljivati nagrade za dobre poslovne rezultate; procjena će se također uzimati u obzir za promaknuća.
Počeo je razvoj novog i jedinstvenog sustava plaća za različite profesije u javnoj službi (približno 230.000 zaposlenih). Analiziran je i klasificiran velik broj standardnih radnih mjesta. Na temelju prikupljenih podataka predložena je jedinstvena matrica plaća i klasifikacije uključujući četiri sektora (zdravstvo, obrazovanje, kultura i rad). Ovaj prijedlog je uključivao prosječno povećanje plaća od  34,8%. Izrađen je model za predviđanje financijskog utjecaja kako bi se ispitalo nekoliko opcija plaća.

Dodatak za minuli rad i platni razredi u Srbiji su moguća kombinacija, koja u izvješću SIGME nije zavrijedila ni retka

Dodatak za minuli rad i platni razredi u Srbiji su moguća kombinacija, koja u izvješću SIGME nije zavrijedila ni retka

Za Sindikat je, kad je u pitanju reguliranje plaća službenika u Hrvatskoj i Srbiji, znakovita činjenica da je Srbija mnogo brže i sistematičnije donijela zakonski okvir kojim se reguliraju plaće državnih službenika, ali je, suprotno uvriježenom hrvatskom modelu, predvidjela postupno uvođenje novog platnog sustava, a posebice ocjenjivanja radnog učinka službenika i utjecaj ocjene rada na uvećanje plaće.
U Hrvatskoj se može očekivati da se sustav plaća u državnoj službi po treći puta u nepunih 10 godina preokrene naglavačke, a da se njegovi mogući negativni učinci ni ne pokušaju izbjeći ili amortizirati postupnim uvođenjem i testiranjem zakonskih novina.
Pri tome ne treba zaboraviti da srpski zakon o plaćama nije, kao što je to predviđeno sadašnjim prijedlogom njegove hrvatske inačice, ukinuo dodatak za minuli rad, iako su njime predviđeni platni razredi.
Ova činjenica nije uopće našla svoje mjesto u izvješću SIGME, premda nas u Hrvatskoj uvjeravaju kako je dodatak za minuli rad nespojiv sa sustavom platnih razreda.

Atraktivnost državne službe
Nisu učinjene nikakve promjene. Novi ZDS pruža potrebnu osnovu da bi se državna služba učinila atraktivnijom ukoliko se provede planiranje i razvoj profesionalne karijere u kombinaciji s boljim sustavom plaća. Za sada se malo toga promijenilo te kvalificirani mladi stručnjaci u državnoj službi obično ostaju samo minimalno vrijeme koje im je potrebno da steknu određeno radno iskustvo i profesionalne ili političke veze. Ako provedba reforme i dalje bude raspršena i spora kao u prošlosti, razvoj profesionalne državne službe u Hrvatskoj će ostati problematičan i u narednim godinama.

Organizacija uprave
Nisu učinjene nikakve promjene. Nekoliko zakona (Zakon o sustavu državne uprave, Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih organizacija itd.) se preklapaju u pogledu organizacije uprave, s djelomičnim dupliciranjem članaka ili čak kontradiktornim člancima. Na primjer, Zakon o Vladi (Narodne novine br. 199/03) ovlašćuje Vladu da osnuje različita tijela. Međutim, strukturne razlike između tih tijela su nejasne, te nije očevidno jesu li različite strukture povezane u različite pravne konstrukte i zadatke. Čini se da postoji tendencija osnivanja agencija, tj. središnjih državnih ureda, za “politički prioritet” ili strateške zadatke s ciljem uklanjanja ovih funkcija iz interne strukture ministarstava kako bi se na taj način izbjegla ustanovljena upravna ili čak parlamentarna kontrola te jasna politička odgovornost ministara. Takve agencije često imaju negativan učinak na transparentnost i odgovornost u pogledu ovih “političkih prioriteta” kao i na kohezivnost državne politike i aktivnosti, osobito stoga jer nije jasno reguliran njihov pravni status kao ni postupci.

Odgovornost
Nisu učinjene nikakve značajne promjene. Mehanizmi odgovornosti postoje, ali još uvijek ne funkcioniraju na odgovarajući način. Općenito govoreći, jedinice nadležne za nadziranje uprave još uvijek ili ne postoje, ili im nedostaje kadar ili imaju neadekvatno obučen kadar.

Kvaliteta zakona
Nisu se dogodile nikakve stvarne promjene unatoč akciji HITROREZ. Prevelik broj propisa ostaje problem u Hrvatskoj koji dodatno otežava činjenica da se propisi često usvajaju bez dovoljnih konzultacija te se postojeći zakoni ne revidiraju dovoljno pažljivo prilikom donošenja novih zakona. Pravne kontradikcije i sukobi pravnih tumačenja koji iz toga proizlaze mogu dovesti do situacije da se zakoni ne primjenjuju ili se ne provode nove politike koje su uklopljene u zakon. Ova situacija onemogućuje ukupnu reformu i izuzetno je štetna za načelo zakonske sigurnosti, što bi lako moglo imati negativan učinak na gospodarski razvoj. Na nastanak ove situacije je utjecalo više čimbenika, posebice nedostatak kapaciteta za donošenje politika u centru i u ministarstvima, nedovoljna obučenost za izradu zakonskih propisa, neadekvatna opća izobrazba na području prava i uprave i nedovoljna procjena utjecaja.

Transparentnost uprave
Učinjena su neka daljnja poboljšanja iako uprava općenito još nije transparentna i često je i dalje regulirana starim načelom tajnosti unatoč postojećim zakonima o pravu pristupa informacijama i zaštiti osobnih podataka.

Ipak se kreće
Usprkos, uglavnom, sumnjičavoj i ne baš laskavoj procjeni smjera i sadržaja reforme državne i javne uprave u Hrvatskoj, SIGMA će vjerojatno u svom sljedećem izvještaju evidentirati napredak kad je u pitanju hrvatska uprava.
Donošenje nove klasifikacije radnih mjesta, provedena depolitizacija i profesionalizacija rukovodećih radnih mjesta u državnoj službi, ma koliko bili nedosljedno provedeni i izigrani, zasigurno predstavljaju napredak u modernizaciji uprave.
SDLSN će pri tome, kao i dosad, stajati na raspolaganju SIGMI, kako bi svojim viđenjem procesa koji se u hrvatskoj nazivaju reformom državne uprave potpomogao u cjelovitom sagledavanju njezina stvarnog dosega i ciljeva. SDLSN, Siniša Kuhar

Pročitajte još…

anketa

U pripremi je Zakon o plaćama državnih službenika i namještenika. Od Zakona očekujem…

Rezultati

Loading ... Loading ...

Administratio Publica
Hrvatska i komparativna javna uprava
Site logo Institut za javnu upravu